Auf Kollisionskurs

Naturschutzrecht und Jagdrecht:
Bei der Reform des Bundesjagdgesetzes wird heftig über die Vermischung der Rechtskreise Jagd und Naturschutz gestritten. Der immense Einfluss internationaler Abkommen wird dabei oft vergessen.

Die Waldschnepfenbesätze waren nie gefährdet. Trotzdem soll der Vogel ins Naturschutzrecht

Von Dr. Horst Glatzel

Die Novellierung des Jagdrechts wird bei uns vielfach nur unter nationalen Gesichtspunkten diskutiert. Dabei spielt die Verlagerung von Kompetenzen des Bundes auf die Bundesländer eine besondere Rolle. Gefordert werden in diesem Zusammenhang größere Gestaltungsmöglichkeiten der Bundesländer im Jagdrecht bis hin zu einer Aufhebung des Bundesjagdgesetzes als Rahmengesetz für die Bundesländer. Auch in der Föderalismuskommission steht naturgemäß eine Neugestaltung des Verhältnisses zwischen Bund und Bundesländern im Vordergrund.

Nicht übersehen werden dürfen aber bei dieser Diskussion auch die europäischen Aspekte. Diese ergeben sich allerdings nicht unmittelbar aus dem Jagdrecht, sondern weitgehend aus dem Naturschutzrecht. Jagdliche Fragen werden im internationalen und europäischen Naturschutzrecht nämlich häufig mitbehandelt. Durch diese Entwicklung ist die frühere deutsche Rechtsauffassung, dass Jagdrecht und Naturschutzrecht zwei getrennte Rechtskreise sind, die nur in einem lockeren gegenseitigen Zusammenhang stehen, überholt.

Sowohl das Jagdrecht als auch das Naturschutzrecht befassen sich mit wildlebenden Tieren und ihren Lebensräumen, allerdings mit unterschiedlichen Begriffen und Zielsetzungen.

Das Naturschutzrecht bezweckt in erster Linie den Schutz der wildlebenden Tieren und hat dafür die Schutzkategorien für besonders und streng geschützte Tierarten und ihre Lebensräume (Naturschutzgebiete, Nationalparke, Biosphärenreservate usw.) entwickelt. Wesentliche Anstöße hierzu resultieren nicht aus dem nationalen, sondern aus dem internationalen und aus dem europäischen Naturschutzrecht. Zu nennen sind in diesem Zusammenhang vor allem das Washingtoner Artenschutzübereinkommen, die EG-Artenschutzverordnung sowie die EG-Richtlinie zur Erhaltung der wildlebenden Vogelarten (Vogel(schutz)richtlinie) und die so genannte Flora-Fauna-Habitat-Richtlinie (FFH-Richtlinie) der EG zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen. Diese Vorschriften bilden ein Normgebäude mit verbindlichen Vorgaben für das nationale Naturschutzrecht. Sie basieren auf wissenschaftlichen Erkenntnissen. Diese stellen fest, ob bestimmte Tierarten von der Ausrottung bedroht sind und deshalb streng geschützt werden müssen und ob andere, besonders zu schützende Tierarten, gefährdet wären. Die wissenschaftlichen Erkenntnisse dieser Behörden werden durch die europäischen und nationalen Regelungen für die Vollzugsbehörden der Verwaltung verbindlich gemacht.

Dementsprechend wurde das Bundesnaturschutzgesetz ausgestaltet, das dabei die Zielsetzung des Schutzes nicht nur in der Erhaltung der Tierarten als Lebensgrundlage des Menschen auch für künftige Generationen, sondern vor allem auch in dem Eigenwert der Natur sieht. Dabei gilt der Grundsatz, dass europäisches Recht nationalem Recht vorgeht, was auch in den Gerichtsentscheidungen des Europäischen Gerichtshofes bestätigt wird.

Eigendynamik der Natur

Das Jagdrecht ist demgegenüber (nur) nationales Recht und kennt keine eigene übernationale Normenhierarchie und Normengrundlage. Das Bundesjagdgesetz legitimiert und bezeichnet wildlebende Tiere, die dem Jagdrecht unterliegen, als Wild und gestattet hierauf in nationaler Verantwortung die Jagdausübung, das heißt das Aufsuchen, Nachstellen, Erlegen und Fangen von Wild in bestimmten Lebensräumen (Jagdbezirken). Zweck dieser Regelung ist eine Naturnutzung, mit der allerdings auch eine Pflicht zum Naturschutz korrespondiert. Denn mit dem Jagdrecht ist untrennbar als gesetzliche Verpflichtung auch die Hege zur Erhaltung eines den landschaftlichen und landeskulturellen Verhältnissen angepassten artenreichen und gesunden Wildbestandes sowie die Pflege und Sicherung seiner Lebensgrundlagen verbunden. Darüber hinaus gibt es jagdrechtliche Schonzeiten für das Wild.

Dennoch treten aufgrund der Überschneidungen mit dem europäischen und nationalen Naturschutzrecht Kollisionsfälle auf, die nicht allein mit dieser gesetzlichen Verankerung des Schutzgedankens bei der Naturnutzung der Jagd gelöst werden können. Denn der im Jagdrecht verankerte Schutz wildlebender Tiere durch Nutzung und Regulierung wird in der Naturschutzpraxis immer mehr durch eine Vermeidung menschlicher Eingriffe unter dem Vorrang der Eigendynamik der Natur zurückgedrängt. Dies gilt sowohl bei den jagdbaren Tieren, dem Wild, wie bei ihren Lebensräumen.

Betrachtet man zunächst die Liste der jagdbaren Tiere, so ist festzustellen, dass fast das gesamte Federwild auch der EG-Vogel(schutz)richtlinie unterstellt ist. Teile des Haarwildes, wie Wildkatze, Luchs, Fischotter und Seehund werden von der FFH-Richtlinie erfasst. Das künast’sche Eckpunktepapier sieht vor, dass künftig auch die Greifvogelarten, die derzeit noch aufgrund einer Ermächtigung im Bundesjagdgesetz in der Bundeswildschutzverordnung geregelt sind, verschiedene Möwenarten, Hermelin und Mauswiesel dem Naturschutzrecht unterstellt werden. Ein Kernbereich der Jagd, etwa auf Rehwild und Feldhasen, bleibt gewahrt.

Aber keiner weiß wie lange. Denn schon gibt es eine Diskussion zum Feldhasen, in der versucht wird, eine Gefährdung dieser Tierart wissenschaftlich nachzuweisen, verbunden mit der Forderung, auch den Feldhasen in den so genannten Roten Listen dem Naturschutzrecht zu unterstellen. In der Novellierung der Bundesartenschutzverordnung ist zudem ein Zucht-, Haltungs- und Flugverbot für Greifvogelhybriden vorgesehen, das im Widerspruch zur Bundeswildschutzverordnung steht. Dies trifft die Beizjagd, da Kreuzungen unterschiedlicher Greifvogelarten darauf abzielen, die für diese Jagdausübung positiven Merkmale der jeweiligen Art optimal in den Hybriden zu nutzen. Das Verbot wird damit begründet, dass diese Hybriden den heimischen Arten zum Teil überlegen sind und diese damit, wie zum Beispiel den Wanderfalken, ernsthaft gefährden. Noch weitgehender wird dazu in der Diskussion vorgeschlagen, Hybridformen nicht nur bei nachgewiesenen Gefährdungen, sondern aus dem Gesichtspunkt der Vorsorge generell zu verbieten. Damit wird das Kausalitäts- und Nachweisprinzip bewusst verlassen.

Eine besondere Ausnahmeregelung für die Jagd

Dabei sind Kollisionskonflikte zwischen Naturschutz- und Jagdrecht unübersehbar. So enthält zum Beispiel das Naturschutzrecht ein absolutes Verbot, geschützte Tiere zu töten. Darüber hinaus besteht im Naturschutzrecht – ähnlich wie im Tierschutzrecht – ein allgemeines Verbot, wildlebende Tiere ohne vernünftigen Grund zu töten. Das Jagdrecht gestattet aber dem Jagdausübungsberechtigten die Tötung des Wildes, das heißt der jagdbaren Tiere. Daher war es erforderlich, in die EG-Vogel(schutz)richtlinie eine besondere Ausnahmeregelung für die Jagd aufzunehmen. Dabei werden die Vogelarten einschließlich der Gänse, die noch bejagt werden dürfen, im einzelnen in einem Anhang aufgeführt. Diese Liste wurde nach einer wissenschaftlichen Überprüfung der Populationsgrößen, der geographischen Verbreitung und der Vermehrung der einzelnen Vogelarten in der gesamten Gemeinschaft aufgestellt.

Dies sind europäische Vorgaben nicht nur für das nationale Naturschutzrecht, sondern auch für das nationale Jagdrecht. Solche Anhänge können geändert und weitere Vogel- und Gänsearten können aufgenommen werden; die Anhänge sind bereits jetzt aufgrund ihres Ausnahmecharakters nach juristischen Grundsätzen eng auszulegen. Die FFH-Richtlinie enthält überhaupt keine Ausnahmeregelung für die Jagd.

Lebenserhaltung und Lebensverbesserung

Daher ist heute im Einzelfall und künftig wohl vermehrt generell zu fragen, wie solche Kollisionen und Konflikte zwischen einem europäischen Tötungsverbot für geschützte Tiere und einer nationalen Tötungserlaubnis bei einer vom europäischen Naturschutzrecht und vom Jagdrecht erfassten wildlebenden Tierart aufzulösen sind. Hilfreich ist dazu ein Urteil des Verfassungsgerichtshofs Rheinland-Pfalz, das die in einer Landesverordnung erlaubte Tötung von Rabenkrähen und Elstern für zulässig erklärte, obwohl in dieser Frage ein Regelungskonflikt zu dem Tötungsverbot im Bundesnaturschutzrecht besteht. Prüfungsmaßstab war aber (nur) die Landesverfassung, zu deren Einhaltung dieses Gericht eingesetzt ist. Bei einer Überprüfung nach Bundesrecht durch ein Bundesgericht oder bei einer Überprüfung nach europäischem Recht durch den Europäischen Gerichtshof wäre voraussichtlich anders entschieden und die jagdrechtlichen Belange dem Naturschutz untergeordnet worden.

Hinzuweisen ist in diesem Zusammenhang auf die Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte, das im Fall „Loi Verdeille“ ein französisches Gesetz, das den zwangsweisen Zusammenschluss kleinerer Grundstücke zu örtlichen Jagdbezirken ohne Entschädigung vorsah, wegen einer unverhältnismäßigen Beschränkung des Eigentums, einer Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes und eines Verstoßes gegen die Vereinigungsfreiheit aufhob. Obwohl diese Entscheidung für deutsche Jagdgenossenschaften keine unmittelbaren Auswirkungen hat, zeigt sie doch, wie weit auch europäische Vorgaben aus dem Grundrechtsbereich in das nationale Jagdrecht eingreifen können. Dasselbe gilt für das europäische Naturschutzrecht, über dessen Einhaltung letztlich der Europäische Gerichtshof wacht.

Ein ähnlicher Konflikt besteht auch im Flächenschutz bei den Lebensräumen wildlebender Tiere. Hierzu wurde im Naturschutzrecht anhand internationaler Vorgaben ein differenziertes Schutzsystem mit unterschiedlichen Schutzkategorien, wie zum Beispiel Nationalpark und Biosphärenreservat, entwickelt. Demgegenüber erfasst das Hegegebot im Jagdrecht die Tiere selbst, nicht aber ihre Lebensräume. Besonders anerkennenswert ist aber, dass Schutzbiotope für wildlebende Tiere freiwillig von der Jägerschaft und den Grundbesitzern unterhalten werden. Damit tragen sie maßgeblich mit Ruheräumen zur Lebenserhaltung und Lebensverbesserung für das Wild bei.

Was kann man tun?

Dies schließt allerdings den Zugriff des Naturschutzes auf diese Flächen nicht aus. Im Gegenteil: Solche Flächen sind auch vom Naturschutz heiß begehrt. Denn der Aufbau des in der FFH-Richtlinie verankerten europäischen Schutzgebietsystems Natura 2000 fordert immer mehr Flächen, die unter den Naturschutzstatus gestellt werden.

Die Folge dieser Entwicklung ist vermehrt ein Regelungskonflikt zwischen Naturschutzflächen und Jagdbezirken, bei dem bereits heute weitgehend dem Naturschutzgedanken Vorrang eingeräumt wird. Dementsprechend sieht auch das Eckpunktepapier ausdrücklich vor, dass die Jagd in Schutzgebieten verboten wird, sofern die Jagdausübung den Schutzzweck des Naturschutzes gefährdet.

Was können die Verantwortlichen der Jagd bei dieser Entwicklung des sich immer weiter ausbreitenden Naturschutzes mit der Folge einer Beschränkung der Jagd tun?

Die Strategie, im Status quo zu verharren, diesen zu verteidigen und eine Novellierung des Bundesjagdgesetzes lediglich abzulehnen, birgt die Gefahr, sich Gestaltungsspielräume zu verbauen. Weitergehende europäische Naturschutzregelungen, bei deren Ausarbeitung Jagdvertreter nicht die Federführung haben und manchmal gar nicht beteiligt sind, können die Jäger und ihre zäh verteidigten Gesetze überrollen. Denn auch künftig kann rein nationales Jagdrecht im Widerspruch zu europäischem Naturschutzrecht nur verlieren. Dabei beruht das künftige europäische Naturschutzrecht auf Mehrheitsentscheidungen, die auch zu Lasten Deutschlands ausfallen können.

Zweifelhaft ist auch die Strategie, in vielen Einzelgesetzen immer nur auf den Ausnahmecharakter der Jagd hinzuweisen und diesen zu verankern, wie dies zum Beispiel heute in vielen Einzelgesetzen zur Art der Tötung von Tieren und zur Nutzung des Fleisches als Lebensmittel geschehen ist. Ausnahmeregelungen stehen stets in einem gewissen Gegensatz zu der beabsichtigten grundsätzlichen Regelung.

Richtig und wichtig ist sicher die Verankerung des Nachhaltigkeitsgedankens in einem novellierten BJG, die zeigt, dass die Gesellschaft ein neues Verhältnis zum natürlichen Umgang und zur Nutzung der wildlebenden Tiere als Teil unserer natürlichen Ressourcen hat. Die Verankerung der Nachhaltigkeit im BJG, die auch Teil einer nationalen Nachhaltigkeitsstrategie sein kann, bettet die Jagd in eine international geführte Nachhaltigkeitsdiskussion ein und erreicht eine hilfreiche begriffliche Synchronisation der international gebräuchlichen Umwelt- und Naturschutzterminologie. De facto ist die Nachhaltigkeit im deutschen Jagdrecht erreicht und umgesetzt.

Die Grundsätze des deutschen Jagdrechts herausarbeiten

Dazu ist festzustellen, dass das deutsche Jagdrecht mit dem Ziel einer nachhaltigen Naturnutzung zwar in einem gewissen Gegensatz zum Bundesnaturschutzgesetz mit der Zielsetzung des Schutzes der Natur als Eigenwert steht, nicht aber zu der internationalen und europäischen Entwicklung des Naturschutzes. Denn dieses betont ausdrücklich neben dem Schutzgedanken immer wieder auch den Nutzungsgedanken. Dies zeigt, dass der alte Konflikt zwischen Naturschutz und Naturnutzung nicht nur ein Konflikt zwischen Naturschutzregelungen und Jagdrecht ist, sondern im Naturschutz selbst und den zum Naturschutz bestehenden unterschiedlichen gesellschaftlichen Auffassungen über Sinn und Zweck begründet ist.

Hinzuweisen ist in diesem Zusammenhang insbesondere auf die Konvention über biologische Vielfalt, die aus einer Diskussion zwischen den Industrie- und Entwicklungsländern über einen gerechten Ausgleich der natürlichen Ressourcen entstanden ist. Darin nimmt der Nutzungsgedanke bis hin zu dem Zugang zu genetischen Ressourcen breiten Raum ein. Auch die EG-Vogel(schutz)richtlinie hat neben dem Schutz die Bewirtschaftung und die Regulierung der Vogelarten auch ihre Nutzung zum Ziel. Diese Ansätze müssen in Zukunft weit stärker als bisher betont werden, um ein gewisses Gegengewicht zu der eingefahrenen Naturschutzpraxis zu schaffen, die insbesondere in Deutschland sehr stark den Schutzgedanken in den Vordergrund stellt.

Dies kann und sollte aber nicht allein den staatlichen Stellen, die sich mit der Jagd befassen, überlassen bleiben. Durch einen Verzicht auf eine bundeseinheitliche Rahmenregelung für das Jagdrecht würden diese in ihrer Beteiligung bei internationalen und europäischen Verhandlungen noch zusätzlich geschwächt werden. Notwendig ist vielmehr, dass auch die Verantwortlichen der Jagd einen stärkeren Einfluss auf die Entwicklung des Naturschutzes selbst nehmen. Wie kann dies geschehen?

Dazu ist zunächst notwendig, die Grundsätze des deutschen Jagdrechts herauszuarbeiten. Dazu zähle ich zum Beispiel den Nutzungsgedanken der Jagd im Interesse des Menschen, die Bindung des Jagdrechts an Grund und Boden, den Zusammenschluss in Jagdgenossenschaften sowie die Vermeidung und den Ausgleich von Wildschäden, aber auch unbestimmte Rechtsbegriffe wie „Waidgerechtigkeit“ oder „Hege“, die allerdings präzisiert werden müssen.

Was spricht dagegen…

Notwendig ist sodann, diese Grundsätze in bilateralen und europäischen Regelungen abzusichern. Zu denken ist dabei zunächst an bilaterale oder mehrseitige Abkommen der europäischen Jagdverbände untereinander, mit dem Ziel, Einfluss auf die Verankerung dieser Grundsätze in der europäischen und auch in der nationalen Gesetzgebung zu nehmen. Die Situation erscheint hierfür insbesondere bei den Beitrittsländern günstig. Denn es erscheint kaum vorstellbar, dass sich etwa Polen oder Ungarn mit dem Beitritt zur europäischen Union ihre Jagdressourcen nehmen lassen.
Bedeutsamer wäre noch eine Verankerung dieser Grundsätze in der europäischen Gesetzgebung selbst.

Was spricht dagegen, dass die Jagdverbände jetzt eine Initiative auf europäischer Ebene ergreifen, um die Bewirtschaftung und Nutzung der Vogel- und Gänsearten im Rahmen der EG-Vogel(schutz)richtlinie zu konkretisieren? Dasselbe gilt auch im Flächenschutz für die von der FFH-Richtlinie erfassten Lebensräume und Tiere, die der Jagd vorbehalten bleiben müssen.

Zankapfel Ringeltaube. Mit der Begründung „Umsetzung der Vogelrichtlinie“ wurde die Jagdzeit auf die häufig vorkommende Ringeltaube verkürzt. Für die Sommerjagd braucht es Ausnahmegenehmigungen